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      中改院:結構性問題是改革攻堅“硬骨頭”
      【添加時間:2015-04-19 】   來源:中國改革論壇網 分享:
          我國實現由工業主導向服務業主導的經濟轉型升級,面臨著結構性矛盾的重大挑戰。“十三五”結構性矛盾不解決,不僅轉方式、調結構很難有實質性突破,而且很可能增大經濟運行的系統性風險。突破利益固化藩籬,推進財政、稅收、金融、教育等結構性改革,已經成為經濟轉型升級必須啃下的“硬骨頭”。

        
         結構性改革是經濟轉型升級的“硬骨頭”
         結構性改革是以破解阻礙經濟轉型升級的結構性、體制性矛盾為導向的改革,是推動經濟轉型升級的關鍵所在。“十三五”取得結構性改革的重大突破,將為經濟轉型升級創造有利條件。

         1. 經濟轉型升級的結構性矛盾增多 

       ?。?)投資與消費的結構性矛盾。“十二五”以來投資消費失衡格局雖然有所改善,消費率和消費貢獻率開始回升,但由于投資驅動的增長格局沒有根本改變,投資與消費失衡難以根治,有效供給不足的結構性矛盾凸顯。比如,社會消費結構由物質型消費向服務型消費升級的大趨勢已經形成,但服務業有效供給和有效投資明顯不足,社會資本進入服務業面臨著諸多體制機制障礙。

       ?。?)經濟增長動力的結構性矛盾。一是資本供給的結構性矛盾突出。資本總量短缺的時代已經過去,全社會可供投資的資本供給總量巨大,但實體經濟尤其是服務業和中小企業資本短缺的問題比較突出。二是人力資源供給的結構性矛盾增多。既存在人口老齡化加快、勞動年齡人口總量開始下降的問題,更面臨勞動力供給結構難以適應產業結構調整升級以及經濟增長由要素驅動轉向創新驅動的需求。三是技術創新的拉動力不足??萍紕撔聦洕鲩L的重要性更加突出,但許多技術創新難以及時轉化為社會需要的生產能力,中小企業技術創新能力明顯不足。

       ?。?)服務業發展滯后的結構性矛盾。金融、電信、研發設計等服務業領域的國有壟斷格局尚未根本改變,教育、醫療、養老等服務業領域社會資本進入仍存在體制與政策障礙。服務業與工業公平稅負的格局尚未形成。“營改增”全面推行后如果不解決好地方政府主體稅種消失后的財力保障問題,地方政府可能通過其他辦法如增加行政事業性收費等解決財政困難,導致稅負反彈的可能性加大。

       ?。?)實體經濟發展面臨的結構性矛盾。一是中小企業融資難仍是一個大問題。數據表明,我國5000多萬中小企業,只有不到10%能在銀行融資;中小企業直接融資占比大概在5%左右,而國際平均水平在70%左右。二是企業特別是中小企業稅負沉重。以企業為主征收的間接稅占稅收比重超過60%,再加上企業所得稅、社會保險費及行政事業性收費等,企業稅費負擔很重。國有壟斷企業和大企業產品和服務定價能力較強,從而向消費者轉移稅負的能力也較強,但中小企業往往難以轉移稅負,在競爭中處于劣勢。

         2. 宏觀政策的有效性依賴結構性改革 

       ?。?)減稅的持久效應依賴稅制改革。“營改增”等直接涉及稅制結構調整的政策具有明顯的減稅效應,并且未來還會持續放大;而臨時性、不觸及稅制結構的稅收優惠和稅收減免政策的減稅效應則較小,容易被其他稅費的增加所抵消,只能起到短期刺激需求的作用。

       ?。?)持續優化財政支出結構依賴財政體制改革。隨著經濟增速放緩,我國財政支出規模很難再保持過去10年的高速增長,未來更多要靠優化財政支出結構來發揮調結構、促消費、穩增長的作用。調整與優化公共支出結構,根本取決于中央與地方政府的職能轉變,以及中央與地方財政關系的深刻調整。

       ?。?)貨幣政策的有效性取決于金融體制改革。優化金融資源配置根本依賴于金融市場體系改革。以國有銀行為主體的金融結構不調整,金融資源配置偏向國有企業和大企業的格局就難以有根本變化,定向寬松的貨幣政策在落實過程中仍有可能走形變樣,難以根本解決新興產業、民營企業和中小企業融資難問題。

       ?。?)就業促進政策的有效性依賴教育結構調整。積極就業政策難以根本解決結構失業問題。促進人力資源供求均衡依賴于教育結構的調整優化。產業結構決定人力資源需求結構,教育結構決定人力資源供給結構。當前,我國人力資源結構與產業結構不匹配的矛盾仍然突出,教育、醫療、健康、養老等許多現代服務業面臨著巨大的人才缺口。

          3.“十三五”:經濟轉型升級倒逼結構性改革 

       ?。?)結構性改革遠不到位。盡管“十二五”在公共財政、稅收、金融、教育等領域都推進了改革,但財政、稅收、金融、教育等改革牽一發動全身,不僅涉及中央與地方利益關系的重大調整,而且涉及壟斷行業的利益調整,直接影響到部門利益和地方利益的深刻調整,都是難啃的“硬骨頭”。

       ?。?)“十三五”結構性改革的時間空間約束全面加強。未來依靠政策刺激增長的余地和空間大大縮小。如果結構性改革不到位,矛盾不斷積累,將給經濟運行和長期增長帶來更大風險,甚至觸發經濟社會危機。“十三五”必須打破既得利益藩籬,啃下結構性改革的硬骨頭,加快財政、稅收、金融和教育領域的聯動改革,以此帶動經濟領域的全面改革。

        公共財政制度要創新 

        多年來,競爭性地方政府以做大經濟總量為目標追求,成為產能過剩、房地產泡沫、地方債務等問題加劇的體制根源。加快結構性改革首當其沖是加快形成公共服務導向的中央與地方財政關系,形成倒逼政府職能轉變、倒逼地方政府回歸公共服務型政府的公共財政制度。

        1.增大基本公共服務支出 

       ?。?)提高基本公共服務的財政支出比重。到2020年,用于教育、醫療衛生、社保就業、保障性住房四項基本公共服務的支出占國家財政總支出的比重提高到不低于50%,占GDP的比重提高到14%左右;將國家財政用于城鄉個人基本公共服務支出水平差距控制在30%以內。

       ?。?)提高基本公共服務支出占GDP的比重。爭取到2020年,財政性教育經費支出占GDP的比重達到5%~5.5%,接近甚至達到OECD國家或高收入國家2009年的平均水平(5.5%);醫療衛生支出占GDP的比重提高到2.5%~3%左右;社會保障就業支出占GDP的比重由2.56%(2013年)達到5%左右的水平。

       ?。?)保持合理的財政支出增長速度。“十三五”財政支出增長速度不超過GDP增長速度的1.5百分點,為減稅創造更大空間。這是有條件實現的。初步測算,即使是按照比GDP增長高1.5個百分點的增速估算,到2020年財政支出占GDP的比重仍將進一步提升,由2013年的24.7%增長到27.8%左右,支出規模達到24萬億元左右,是2013年14萬億元的1.7倍。同時,降低經濟建設性支出占比和行政性支出占比將為降低財政支出速度創造空間。

         2. 建立公共服務導向的中央與地方財稅關系 

       ?。?)合理界定中央與地方政府的職責分工。明確中央政府的經濟戰略職能和宏觀調控職能,盡可能將經濟審批權下放到地方;實行市場監管由中央垂直管理,克服經濟司法的地方保護主義,建立全國統一的大市場,維護政令統一和法治統一;制定法律法規、方針政策和國家標準,提供基本的教育、社會保障等全國性的公共服務,并負責均衡省一級政府間財力。省級政府的職責主要是保證國家法律法規、方針政策和國家標準的嚴格實施,提供本區域的公共服務,實現基本公共服務省級統籌,對轄區內基本公共服務均等化負最終責任。

       ?。?)實現政府事權與支出責任相適應。嚴格按照各級政府事權科學、清晰地界定和列出各級政府的財政支出責任清單.中央應上收部分事權并承擔更多的支出責任,建議“十三五”將司法、食品藥品安全、基礎養老金統籌等上收為中央事權,由中央財政負責安排支出。

       ?。?)實現政府支出責任與財力相匹配。根據各級政府的事權劃分制定財政供給清單,科學、清晰地界定各級政府的財政支出覆蓋范圍,優化支出結構。將具有明顯受益性、區域性特征、收入來源穩定的稅種劃分為地方稅,為基層財政的運轉及發展留下必要的空間。建立以一般性轉移支付為主的中央地方轉移支付體系。

         3.形成地方的穩定稅源 

       ?。?)“營改增”后形成穩定的地方政府財力。短期看,繼續按照“營改增”試點方案的規定,原歸屬地方的營業稅收入,改征增值稅后仍歸地方。長期看,增值稅屬于流轉稅,應當列為中央政府稅種,穩定地方財力需要通過培育新的地方主體稅種和增加中央對地方的一般性轉移支付。

       ?。?)以消費稅、房產稅等為重點培育地方主體稅種。消費稅的體量在營業稅的一半以上,將消費稅轉為地方稅種,不僅可以極大地補充“營改增”后的地方財力,而且能使地方政府的關注點由投資轉向消費??梢灾鸩綄⒋蟛糠窒M稅稅目收入劃入地方,允許地方探索具有地方特色的特別消費稅,以擴大地方稅源。同時,把房產稅、資源稅逐步培育為地方主體稅種。

       ?。?)中央加大支出支持地方發展。在建立有效監管和風險防控機制的前提下,設立中小企業創業投資引導基金、科技創新基金等。鼓勵各地依據自身特點設立新興服務業發展和支持創業創新的創投基金,吸引金融資本和社會資本進入。

        稅制結構要優化 

        合理的稅制結構有利于形成經濟轉型升級的有效激勵,是理順政府與市場、政府與企業、政府與社會關系的前提,也是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要條件。“十三五”應加快稅制改革,優化稅制結構,為經濟轉型升級創造有利的制度環境。

         1.加大結構性減稅力度 

       ?。?)結構性減稅的空間仍然很大。如果“十三五”仍然保持積極財政政策的基調,即赤字率安排在2%~3%之間,按保守估計:GDP平均增速保持在6.5%-7%,按2.5%赤字率和結構性減稅占赤字規模比重為50%的安排,2020年減稅規模將達到1.12萬-1.15億元,“十三五”累計減稅4.96萬-5萬億元左右。

       ?。?)結構性減稅的條件趨于成熟。第一,即使是到2020年我國進入中高收入國家行列,與發達國家相比公共服務支出水平仍然比較低,減稅仍有空間。第二, 2008~2013年,我國財政赤字率分別為0.6%、2.8%、2.5%、1.8%、1.5%和2.2%,離3%的安全警戒線仍有一定距離,為減稅留有較大的余地。第三,政府加快簡政放權為“減稅清費”創造了條件。

        2.全面推進稅制改革 

       ?。?)推進增值稅改革。在全面完成服務業“營改增”的基礎上,簡化增值稅稅目與稅率,擴大增值稅抵扣范圍。為鼓勵創新型企業發展,除了技術創新所涉及的設備等固定資產抵扣范圍,把技術創新涉及的全部研發支出列入抵扣范圍。

       ?。?)改革消費稅。盡快啟動消費稅立法程序,調整消費稅征收范圍。加快把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品、高檔娛樂服務等納入征收范圍,并設定較高的邊際稅率;降低已演變成生活必需品、非奢侈性、非雙高產品的消費品的稅率,待條件成熟時取消征稅;盡快實現消費稅在零售或批發環節征收,由向企業征收改為向居民征收,由“價內征收”轉向“價外征收”,增加透明度。

       ?。?)加快直接稅改革。推進房產稅、遺產稅、贈與稅的聯動改革,避免改革阻力。加快綜合與分類相結合的個人所得稅改革,簡化所得稅稅率,并考慮不同地區不同家庭的物價水平、家庭結構、贍養負擔,擴大抵扣范圍等。改革企業所得稅,建議進一步擴大抵扣范圍,將企業公益性支出全部納入抵扣范圍;提高小規模納稅人標準,形成小微企業的自動減稅機制。

       ?。?)完成資源稅改革。推進煤炭等重要礦產品資源稅從價計征改革,清理相關收費基金,適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準。加快環境稅改革,實現環境成本內部化,環境稅所得用于設立“環保專項基金”,專門用于環境保護事業以及對環境污染重大事件的受害人進行賠償。

          3.推進稅費改革 

       ?。?)加快取消和清理行政事業性收費。大幅度減少行政機關對個體、小微企業收費,凡是對企業不適當的年檢、評比、檢查等項目一律取消。對保留的行政事業性收費、政府性基金和實施政府定價或指導價的經營服務性收費,實行清單管理,清單以外收費一律取消,加強行政事業性收費的合法性與透明度。

       ?。?)探索社會保障費改稅??紤]采取“統籌賬戶以稅保障,個人賬戶以費保障”的模式,即在基礎統籌賬戶方面推進費改稅?;A統籌賬戶費改稅后,將企業繳納稅率從20%下調到12%,以不超過15%為宜,減輕企業負擔。

       ?。?)讓“土地財政”退出歷史舞臺。盡快出臺建設城鄉統一的建設用地市場與土地出讓金制度聯動改革的方案,逐步使地方政府退出經營性用地一級市場的壟斷經營,改變依托“土地財政”的競爭性地方政府格局,為建設公共財政體制創造重要條件。

         4.取消不合理的稅收優惠 

       ?。?)取消對重化工業的投資稅收優惠。將消耗能源資源、易造成環境污染的產品納入征稅范圍,引導消費者選擇更加環保的產品;按照對環境污染程度對產品實行差別稅率,鼓勵消費者選擇更加環保的產品;建立鼓勵綠色消費的財政政策支持體系,對綠色產品消費實行減免稅政策。

       ?。?)清理區域優惠政策。全國人大盡快制定統一的法規,清理整合現行的優惠政策,對區域稅收優惠的具體對象、條件、優惠標準、程序等作出明確規定,約束地方政府在區域優惠政策上的自由裁量權。

       ?。?)逐步減少出口退稅。全面取消雙高產品和限制出口產品的出口退稅政策,合理使用鼓勵類產品和服務貿易的出口退稅,長期看盡可能縮小出口退稅的產品清單,以此減少對產品和服務價格的扭曲,促進國際收支平衡,避免貿易爭端。

         金融體制改革要加快 

        “十三五”應盡快形成中小企業發展的金融支撐體系,改革完善資本市場,推進利率市場化進程,使金融市場更好地服務于經濟轉型升級,有效破解實體經濟尤其是服務業和中小企業融資的問題。

         1.發展中小銀行要突圍 

       ?。?)鼓勵與支持社區銀行等中小銀行發展。鼓勵民營資本出資設立專門為小微企業服務的社區銀行,適度放寬對其資產規模、區域分布、業務范圍等方面的準入條件。逐步減少民間資本發起設立消費金融公司、村鎮銀行的限制,降低準入條件,簡化審批程序。

       ?。?)設立財政支持的中小企業貸款擔?;?。設立國家財政支持的中小企業貸款擔?;?,幫助中小企業降低融資成本。建立政府擔?;鹧a償機制,提取服務業增值稅和企業所得稅的一定比例作為風險準備,提高基金的財力可持續性。

       ?。?)建立中小微企業貸款風險補償和融資性擔保風險補償機制。優先發展面向中小微企業的融資性擔保公司。建立融資性擔保行業突發事件的發生報告、預警防范和處置制度。

         2.推進利率市場化改革 

       ?。?)推進存款利率市場化。全面實現利率的市場化形成機制,實現各類市場主體平等使用金融資源。3年左右,基本實現以上海銀行間同業拆放利率為基準的市場化利率。

       ?。?)盡快出臺正式的存款保險條例。存款保險制度全面覆蓋中小銀行和法律允許吸收存款的中小金融機構。初期可以采取無差別單一費率制,以降低對中小銀行的影響;明確單一費率制退出的時間表,倒逼中小銀行和民營銀行提高盈利能力和競爭力;經過3~5年的過渡期,由單一費率改為差別費率。

       ?。?)促進互聯網金融等新興金融業態健康發展。通過立法規范互聯網金融的發展。明確互聯網金融的監管主體,加強與其他國家金融監管部門的合作,實施統一監管。加強互聯網金融信用與征信體系建設,構建互聯網金融信用信息服務平臺。

         3.調整完善資本市場 

       ?。?)發展面向中小企業的債券市場。積極探索小額貸款公司等非吸收存款類放貸機構的債券融資方式,鼓勵中小企業發行“綠色企業債券”或“綠色金融債券”,放寬企業發行債券的凈資產等限制。建立中小企業的信用評級和信用登記制度,向相關部門、銀行、擔保機構和社會公眾公開。

       ?。?)加快推進股票發行注冊制改革。把推進股票發行注冊制改革的重點放在中小企業上,明顯降低創業板對中小企業的盈利條件等門檻,加快“新三板”擴圍的審批。

       ?。?)鼓勵眾籌等融資平臺創新。在金融審慎監管框架的基礎上,允許和鼓勵眾籌平臺參照私募基金的運作模式,向創業者提供生產、銷售等環節的增值服務。

        教育結構要調整 

        “十三五”適應增長模式由投資驅動、要素驅動轉向創新驅動的大趨勢,通過教育綜合改革、優化調整教育結構,為我國由人力資源大國走向人力資本大國奠定堅實基礎。

         1.調整教育結構要有歷史緊迫感 

       ?。?)從人力資源大國到人力資本大國的跨越需要加快調整與優化教育結構。我國離人力資本大國仍然有較大差距。例如,2011年美國信息服務業的整體勞動生產率是我國的4.1倍。無論是工業的轉型升級,還是現代服務業的發展,都對人力資本提出了更高的要求,從而對我國教育結構調整提出了現實需求。

       ?。?)從工業主導轉向服務業主導需要把職業教育放在更加突出的位置。隨著產業結構調整升級的趨勢不斷加快,我國與發達國家的產業結構也由互補關系轉向以競爭為主,競爭因素逐步增大,加快與市場聯系最直接的職業教育發展的需求更為迫切。目前職業教育發展不僅相對滯后于“中國智造”的趨勢,也相對滯后于服務業發展的趨勢,高端制造業、戰略新興產業人力資本不足的問題日益突出,職業教育發展例如批發、零售、物流業等服務業從業人員與職業教育對口專業招生缺口數達到上百萬。

       ?。?)從投資驅動、規模驅動轉向創新驅動需要加快教育結構調整。近年來高校畢業生的就業率僅為70%左右,反映出高等教育結構與人力資源需求之間的矛盾。同時,與其他建立義務教育制度的國家相比,我國義務教育年限仍然較低,未來提高的空間仍然較大。

        2.發展現代職業教育是一個大戰略 

       ?。?)鼓勵社會資本進入職業教育領域。降低社會資本進入中等職業與高等職業教育領域的門檻,簡化設立職業教育學院的審批,在土地使用、財政支持、政府購買、人才培訓等方面給予民辦職業教育機構和公辦機構同等的地位和待遇。充分利用職業教育綜合改革試點,探索職業教育領域的“混合所有制”,引導社會資本進入公辦職業教育機構。

       ?。?)創新提高職業教育水平的體制機制。推動一批普通本科高等學校轉變成應用技術型高等學校和高等職業教育學校,舉辦本科職業教育;在財政撥款、融資條件、土地使用、人才培養等方面,對普通教育與職業教育學院一視同仁。放寬高等職業學院開設研究生課程的限制,鼓勵高等職業教育學院探索專業學位研究生培養模式。

       ?。?)加強對職業教育的財政保障。加大財政向民辦職業教育的傾斜力度。按照民辦學校當年培養合格畢業生的數量,給予民辦職業學校不低于公辦生均經費標準的生均獎勵;鼓勵地方按照本科院校預算內生均撥款水平的一定比例給予民辦高職院校經費補助,并逐步提高補助比例。

         3.加快普及學前義務教育與高中階段教育 

       ?。?)普及學前義務教育。不少地方在“十二五”期間內就能完成基本普及學前教育的任務,“十三五”應鼓勵有條件的地方探索學前教育免費制度,鼓勵地方在設立審批、資質評估、師資建設、經費投入、公私合辦等多方面進行積極探索。

       ?。?)加快普及高中階段教育。鼓勵有條件的地方對高中教育實行財政支持的免費政策;采取對某些項目或某些特定群體例如農村貧困群體、流動人口等免費的政策,提高高中階段教育普及度。逐步增加普及高中階段教育的財政投入。

       ?。?)鼓勵有條件的地區先行探索高中階段義務教育。允許和鼓勵高收入地區先行探索12年義務教育制,適當下放相關的行政審批權。在鞏固9年義務教育制成果與加快促進基礎教育均等化的前提下,用10~15年左右時間逐步在全國范圍內建立高中階段義務教育制度。

         4.調整高等教育結構 

       ?。?)推進高等教育體系多元化。探索把高等學校分成綜合型大學、研究型大學、技術應用型大學,分別確立其發展定位、人才培養目標和培養模式,形成符合發展定位的專業結構,防止“同質化”發展。

       ?。?)以提高技術應用型高校占比為重點調整高等教育結構。加快推動一批高校轉型為技術應用型高校,選擇一批高等職業學校升級為技術應用型高校,不斷提高技術應用型高校在校生的占比。

       ?。?)鼓勵社會資本進入高等教育領域。擴大高等教育中民辦教育的比重。放低民間資本進入高等教育領域的門檻,明確非營利性民辦大學在政府購買、財政支持、教師培訓等方面與公立大學享受同等政策,在土地使用、財政支持、師資培養等方面一視同仁。

      (本篇執筆:何冬妮系中國(海南)改革發展研究院副研究員)
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